Выступление председателя Ревизионной комиссии Ленинского муниципального района Е.В. Егоровой на обучающем семинаре с представителями контрольно-счетных органов муниципальных образований Московской области по теме «Актуальные вопросы практики применения Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в ходе финансового контроля (аудита)» 21 февраля 2017 года.
Сотрудники Ревизионной комиссии Ленинского муниципального района, применяя законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, пользовались в 2016 году Методическими рекомендациями, разработанными Контрольно-счетной палатой Московской области «Порядок действий должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований Московской области при выявлении в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий признаков административных правонарушений» и опытом по составлению протоколов об административной ответственности.
В ходе осуществления полномочий в сфере производства по делам об административных правонарушениях у должностных лиц РК ЛМР возникает множество вопросов правового характера.
Для решения вопросов в части установления признаков состава административных правонарушений очень помогает Классификатор нарушений внешнего муниципального финансового контроля, в котором отражена корреляция правовых оснований квалификации нарушения и мер ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Возникали вопросы по подведомственности рассмотрения дел: какие дела по каким статьям КоАП РФ рассматриваются судьями, какие рассматриваются мировыми судьями.
Все дела об административных правонарушениях, возбуждаемые при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля должностными лицами контрольно-счетных органов муниципальных образований рассматриваются мировыми судьями, за исключением, когда мера ответственности предусматривает дисквалификацию и когда виновное должностное лицо является муниципальным служащим.
В практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, выявленных Ревизионной комиссией Ленинского муниципального района Московской области имели случаи, когда дела об административных правонарушениях, которые должны рассматривать мировые судьи рассматривались федеральными судьями. При рассмотрении дела в пользу Ревизионной комиссии Ленинского муниципального района принятые решения, в связи с нарушением подведомственности рассмотрения дел, Ревизионной комиссией не оспаривались.
Для решения вопроса какому мировому судье направлять протокол всегда нужно учитывать норму статьи 29.5 КоАП РФ, согласно которой дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту его совершения. Ходатайств лиц, в отношении которых велось производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении по месту жительства не поступало, хотя кодекс это позволяет делать.
Немаловажным является умение написать протокол, содержащий финансовые термины и цифры, языком, понятным судье. В самом начале применения КоАП РФ РК ЛМР ограничивалась кратким изложением состава административного правонарушения, но приходилось долго убеждать судей по составу административного правонарушения, поскольку не всегда мировые судьи разбирались детально в нормах Бюджетного кодекса и его применении.
Позднее мы стали в протоколах об административных правонарушениях, писать практически всё то, что вошло в акт контрольного мероприятия, где указываются основания для привлечения к ответственности, все обстоятельства дела. Обращаю внимание, что в соответствии с положениями статьи 26.2. КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Приведу пример административного материала, подготовленного для направления мировому судье:
- сопроводительное письмо, где важно описать обстоятельства, квалифицирующие нарушение, и доказывающие вину конкретного должностного лица;
- протокол об административном правонарушении;
- комплект материалов, на основе которых сделаны выводы о нарушении;
- акт контрольного мероприятия (по необходимости);
- уставные документы (по необходимости);
- план работы контрольно-счетного органа;
- распорядительный документ о проведении контрольного мероприятия на объекте;
- распорядительные документы в отношении привлекаемого должностного лица с его должностными обязанностями;
- документы проверяемого объекта, свидетельствующие о нарушениях, относящихся к объективной стороне правонарушения.
Все документы, предоставляемые в составе административных материалов должны быть заверены надлежащим образом (прошиты, пронумерованы и заверены подписью руководителя и печатью).
Установление лица, совершившего противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность, может быть сопряжено с проблемами индивидуализации. Поэтому необходимо определить конкретный субъект административного правонарушения и дополнительно убедиться в том, что он отвечает признакам должностного правоспособного лица и доказать его причастность к совершенному административному правонарушению.
Статус должностного лица, установленный в ст. 2.4. КоАП РФ, распространяется на выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции физических лиц, состоящих в трудовых отношениях с организациями.
Следовательно, если лицо, фактически выполняющее такие функции, не находится в трудовых отношениях с организацией, то исключается возможность привлечения его к административной ответственности в качестве должностного лица.
Отсутствие в представленных документах сведений, подтверждающих наличие у привлекаемого к административной ответственности лица организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, определенных в КОАП РФ в качестве критерия для признания обладающего ими лица, должностным, может повлечь прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.
Таким образом, в материалах дела должны быть доказательства, свидетельствующие о занимаемой должности привлекаемого к ответственности лица и возложенных на него обязанностях. Необходимо представлять приказ (распоряжение) о назначении на должность, должностную инструкцию сотрудника и если в ней подробно не отражены должностные обязанности в связи с плохой постановкой кадровой работы, а кроме того отсутствует расписка в ознакомлении с должностной инструкцией, то в суде с помощью свидетелей или иным способом следует доказывать причастность к совершенному административному правонарушению.
Увольнение должностного лица с занимаемой должности, виновного в совершении административного правонарушения, не является причиной не составления протокола об административной ответственности и не направления его в суд. Опыт по составлению протокола на уволенное должностное лицо у нас есть и Решение суда вынесено о наказании в виде наложения штрафа на гражданина, ранее занимающего должность, выполняя должностные обязанности, по которой он совершил административное правонарушение.
Очень важно прилагать акт контрольного мероприятия, который является правовым основанием установления административного правонарушения. Нами всегда еще прикладывается План контрольных мероприятий, подтверждающий законность проведения проверки на объекте, где установлено событие административного правонарушения.
Процессуальным действием для возбуждения дела об административном правонарушении является составление ПРОТОКОЛА об административном правонарушении, который технически оформляется должностным лицом, непосредственно обнаружившим факт совершения административного правонарушения, но подписывается председателем или заместителем председателя КСО.
Протокол об административном правонарушении (далее - протокол) составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, т.е. с момента установления должностным лицом факта административного проступка (ч. 1 ст. 28.5. КоАП РФ). Часто протокол составляется нами сразу после окончания контрольного мероприятия и ставим дату выявления события административного правонарушения – дату акта контрольного мероприятия, чтобы не потерять время для составления протокола.
В соответствии с ч.2 ст.28.5 КоАП РФ в случае если должностному лицу контрольно-счетного органа для составления протокола необходимо выяснить дополнительные обстоятельства дела, либо данные о физическом лице, или сведения о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Это дает возможность дополнительного времени для составления протокола.
При этом контрольное мероприятие может быть еще не законченным в силу сроков его проведения, тогда в ряде случаев нами прикладывались Справки по событию административного правонарушения, где подробно описывалось нарушение, состав административного правонарушения, сведения о субъекте нарушения, но было отмечено в Областном суде, где рассматривалась наша жалоба на Решение федерального судьи, что вид итогового документа как Справка отсутствует в Стандарте проведения контрольного мероприятия.
Часто возникают ситуации, когда производство по делу об административном правонарушении на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении не может быть в полной мере обеспечено доказательной базой (отсутствует исчерпывающая информация о событии административного правонарушения, в том числе длительный сбор документов, подтверждающий событие административного правонарушения, либо просто нужно дополнительное время, а контрольное мероприятие заканчивается).
В соответствии со статьей 28.7. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при выявлении нарушений в области бюджетного законодательства может проводиться административное расследование. Процедура сложная, но при этом она позволяет не составлять сразу же протокол, вынести ОПРЕДЕЛЕНИЕ о проведении административного расследования, провести административное расследование в течение одного месяца. Определение о расследовании выносит лицо, которое уполномочено составлять протокол, то есть председатель или заместитель председателя контрольно-счетного органа. Он же вправе его продлить не более чем на один месяц, и уже по результатам административного расследования возможны два процессуальных действия: или составляется протокол об административном правонарушении, или выносится ПОСТАНОВЛЕНИЕ о прекращении производства по делу об административном правонарушении. То есть всё зависит о того, какие факты установлены, есть нарушение или нет нарушений.
Начатое производство по делу об административном правонарушении может быть прекращено при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
- если в результате расследования установлено отсутствие события административного правонарушения;
- отсутствие состава административного правонарушения;
- истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
- смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;
- иные предусмотренные настоящим Кодексом обстоятельства, при наличии которых лицо, совершившее действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, освобождается от административной ответственности.
При рассмотрении иных обстоятельств, дающих возможность освободить об административной ответственности судьи руководствуются статьей 2.9. КоАП РФ о возможности освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения.
Нами ошибочно применялась эта норма, когда мы выносили ОПРЕДЕЛЕНИЕ о проведении административного расследования, но в последствии не составляли ПРОТОКОЛ об административном правонарушении, а выносили Постановление о прекращении производства по административному делу в связи с малозначительностью. Под малозначительностью нами понимались разные обстоятельства: и небольшая сумма бюджетных средств, использованная не в соответствии с целями ее предоставления, когда в том числе нарушались Указания о применении кодов бюджетной классификации расходов бюджета в части операций сектора государственного управления, и когда, в нарушение Порядка финансового обеспечения выполнения муниципального задания, нормативные затраты на его выполнение утверждены позднее, чем утверждено было муниципальное задание.
Однако при малозначительности совершенного административного правонарушения только судьи как лица, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
При этом нарушения бюджетного законодательства не являются малозначительными по мнению Московского областного суда РФ и, следовательно, на такое решение судьи нужно составлять АППЕЛЯЦИОННУЮ жалобу.
Повторюсь, что нарушения, повлекшие административную ответственность, отражены в Классификаторе нарушений, утвержденном Решением № 5 заседания Совета Контрольно-счетных органов Московской области от 22.12.2015.
Наиболее часто встречающимися случаями нарушений, повлекших административную ответственность, в Ревизионной комиссии Ленинского муниципального района являются:
- нецелевое использование бюджетных средств казенными учреждениями;
- использование средств субсидий на выполнение муниципального задания и иных субсидий не в соответствии с целями их предоставления;
- нарушения Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания.
В связи с этим чаще всего нами составлялись протоколы по статьям 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств», 15.15.15 КоАП «Нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания.
В представленной Вам табличной форме представлено описание выявленных нарушений, отраженных в актах контрольных мероприятий, повлекших административную ответственность. Хочу отметить на разные принятые Решения судьями по одному и тому же составу административного правонарушения.
По составу статьи 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств» судьями принимались разные решения:
- в двух случаях: виновное лицо признано судом виновным в совершении административного правонарушения, но по малозначительности производство по делу прекращено и суд ограничился устным замечанием. Хочу отметить, что состав административного правонарушения по статье 15.14. был в отношении бюджетных организаций, использующих субсидии на муниципальное задание и иные цели не в соответствии с целями их предоставления.
Например:
- на охрану за муниципальные помещения, не закрепленные за учреждением;
- на оплату создания новых объектов благоустройства в рамках текущего ремонта учреждения.
Такой же состав был у другого бюджетного учреждения, но судья прекратила производство по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Самое большое количество выявленных событий административных правонарушений установлено нами в 2016 году по составу 15.15.15. Все решения были о признании вины и наложении административного штрафа.
Соотношение выявленных нарушений, повлекших административную ответственность, и количество составленных протоколов должно выдерживаться тождеством, за исключением, когда срок привлечения к административной ответственности истек, а нарушение выявлено, отражено в акте контрольного мероприятия и отчете.
На результаты деятельности КСО влияет не количество составленных протоколов, а количество принятых решений по ним судьями о привлечении к административной ответственности, следовательно, нужно выдерживать:
- сроки составления протокола и направления его в суд;
- если протокол составлен на должностное лицо, то должностное лицо должно быть причастно к совершению нарушения, повлекшего административную ответственность (должна прикладываться должностная инструкция);
- материал, направленный с протоколом должен подтверждать совершение нарушения.
В практике нами встречался случай длящегося правонарушения: расходование бюджетных средств либо средств субсидии на выполнение муниципального задания на оплату коммунальных услуг и содержание имущества за административные помещения, отчужденные в аренду арендаторам муниципального имущества, которая производится в течении длительного времени, при условии, что арендаторами не заключены самостоятельные договоры с поставщиками услуг.
Согласно ч. 2 ст. 4.5. КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, привлечения к ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Если протокол направлен в судебные органы, и судья выносит определение о возвращении протокола в связи с какими-то недостатками, эти недостатки должны быть устранены в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются судье в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ч. 3 ст. 28.8. КоАП РФ).
Наиболее встречающимися у нас причинами возвратов протоколов на доработку являлись отсутствие указания на время совершения административного правонарушения: нами указывалась дата совершения. Для устранения недостатка в оформлении протокола мы стали указывать рабочее время: с какого времени по какое время. Сейчас мы даже специально выделяем в протоколе место и время совершения события административного правонарушения.
Недостатки исправляются следующим образом: нужно повторно известить лицо и повторно составить новый протокол, который должен строго соответствовать требованиям Кодекса.
КоАП РФ должностным лицам, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, предоставлено право обжаловать вынесенное судьей постановление по делу об административном правонарушении в вышестоящий суд.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.
В случае пропуска срока, предусмотренного ч. 1 ст. 30.3. КоАП РФ, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей.
Ревизионной комиссией Ленинского муниципального района в 2016 году была подана жалоба на постановление по делу об административном правонарушении в Областной суд.
Однако по результатам рассмотрения жалобы было вынесено решение об оставлении Постановления без изменения, а нашей жалобы без удовлетворения. Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашалось сразу после его вынесения.
Приведу наш опыт.
При проведении контрольного мероприятия в муниципальном бюджетном учреждении Ревизионной комиссией Ленинского муниципального района было квалифицировано нарушение абзаца 3 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п.7 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», нормативно-правовых актов органов местного самоуправления о финансовом обеспечении выполнения муниципального задания, а именно: расходование бюджетным учреждением средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на цели, не связанные с его выполнением.
Выявленное нарушение имеет признак административного правонарушения по статье 15.14 КоАП РФ согласно п. 1.2.48 Классификатора нарушений, в связи с чем председателем Ревизионной комиссии Ленинского муниципального района был составлен протокол об административном правонарушении и направлен в суд.
Представитель муниципального бюджетного учреждения в судебном заседании вину в совершении административного правонарушения не признал, указал, что бюджетное учреждение не может являться субъектом бюджетного нарушения «нецелевое использование бюджетных средств» и не подлежит привлечению к административной ответственности по ст.15.14 КоАП РФ.
При рассмотрении дела об административном правонарушении, руководствуясь ст.24.5, 15.14 КоАП РФ, положениями Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», федеральный судья не установила признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст.15.14 КоАП РФ, по следующим основаниям:
- в соответствии с ч.1 ст.306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл.30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения;
- бюджетным законодательством ответственность за нецелевое использование установлена только для участников бюджетного процесса (ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ). Вместе с тем, бюджетные и автономные учреждения не являются участниками бюджетного процесса (п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ). Кроме того, перечисленные этим учреждениям средства в виде субсидий перестают быть средствами бюджета в момент их перечисления (становятся собственными доходами учреждения). Такие разъяснения приведены в письме Минфина России от 29 октября 2012 г. № 02-13-06/4517, совместном письме от 26 сентября 2012 г. Минфина России № 02-13-07/3919 и Казначейства России № 42-7.4-05/5.1-545.
В связи с указанными обстоятельствами в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ федеральный судья прекратила производство по делу об административном правонарушении в отношении муниципального бюджетного учреждения в совершении правонарушения, предусмотренного ст.15.14 КоАП РФ, за отсутствием состава административного правонарушения согласно ст.24.5 КоАП РФ.
Ревизионная комиссия Ленинского муниципального района, не согласившись с Постановлением федерального судьи, составила жалобу на Постановление об административном правонарушении, указав на нарушение норм материального права федеральным судьей, а кроме того, обратила внимание на ранее вынесенное Постановление другим федеральным судьей по аналогичному составу административного правонарушения, допущенного другим муниципальным бюджетным учреждением, в котором муниципальное бюджетное учреждение было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст.15.14. КоАП РФ, с назначением административного штрафа, за разницей только признания своей вины муниципальным бюджетным учреждением.
Рассмотрев возможные решения по результатам рассмотрения жалобы на Постановление по делу об административном правонарушении согласно ст.30.7 КоАП РФ, отразили в жалобе просьбу об отмене Постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, по причине существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, поскольку это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, полагая, что это единственное возможное решение наиболее применимое к нашей ситуации. Но Московский областной суд оставил Постановление без изменения, а нашу жалобу без удовлетворения.
В Правовую комиссию Ревизионной комиссией направлен вопрос о корреляции статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с нормами абзаца 3 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 7 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7 «О некоммерческих организациях» в Правовую комиссию КСП МО.
В ответе на наш вопрос Правовая комиссия ответила следующее: «в рассматриваемом случае к бюджетным учреждениям применяется административная ответственность, предусмотренная КоАП РФ за нарушение условий предоставления субсидий муниципальным бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания».
Статья 15.15.5. Нарушение условий предоставления субсидий
Нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом, являющимися получателями субсидий, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, -
У нас есть право на обжалование, вступивших в законную силу решений по результатам рассмотрения жалоб.
(по материалам сайта КСП Московской области)
